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據報載，宜蘭縣代辦署理縣長陳金德，擬於近日透過「宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業舉措措施容許利用審查究法」（有網友稱為「金德版審查究法」），允許「農舍」和「農業舉措措施」的面積可以合併較量爭論，只要二者相加的比例不跨越百分之四十即可。新聞一出，不但外界譁然，連農委會副主委陳吉仲也趕快嚴正回應，指出「農舍」與「農業舉措措施」是兩件分歧的工作，並且法源根據亦不溝通，不該混為一談。

就法律劃定而言，「農業用地興修農舍舉措」第9條第2項第3款已明文劃定：「農舍用地面積不得跨越該農業用地面積百分之十」，所以在文義解釋上，「農舍」底子沒有可與「農業舉措措施」合併計較，並是以可沖破百分之十限制的注釋空間。至於農業舉措措施的面積比例，依「申請農業用地作農業舉措措施容許使用審查究法」第7條規定，除非契合司法所明定的破例事由，不然「不得超過申請舉措措施所座落之農業用地地盤面積之百分之四十。」同樣也沒有讓「農舍與農業舉措措施相加」後，農舍面積即可不受百分之十限制的空間。

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「據報載，宜蘭縣代辦署理縣長陳金德，擬於近日透過『宜蘭縣農業用地申請興修農舍及農業舉措措施容許利用審查究法』，答應『農舍』和『農業舉措措施』的面積可以合併計較，只要二者相加的比例不超過百分之四十便可⋯⋯」（資料照，蘇仲泓攝）

農委會所制訂的兩項辦法，別離是憑據「農業成長條例」第18條第5項，及同法第8條之1第3項的授權，性質乃是行政法式法第150條所稱之「基於司法授權」的法規饬令，此亦有實務看法如最高法院102年度台上字第822號刑事判決可資參照。依「處所制度法」第30條第1、2、4項劃定，自治律例與基於司法授權之法規牴觸者，無效。是以，縱使宜蘭縣當局依然通過金德版審查究法，中心主管機關仍可函告其無效。

至於宜蘭縣當局稱農委會頒訂的「經營計畫書格式」，只是沒有羁絆力的行政指點，此一說法亦恐有待商議。最少曾有實務見解明白指出，農委會所函頒的「興修農舍經營計畫書格式」，乃是依「農業用地興修農舍辦法」第2條第2項劃定授權所公佈，係基於確保農地之公道使用，就農業用地興修農舍之細節性及技術性事項加以劃定，故其性質明顯並不是完全不具有功令上羁絆力的行政指導（參照臺中高檔行政法院105年度訴字第433號判決、最高行政法院106年度裁字第1228號裁定意旨）。

此一問題如果回歸到更素質的層面來接洽，也就是法律對於「正當農舍」的界說事實是什麼？有學者認為，農舍應該是利便家庭成員棲身利用，而准予在農地四周興建，並施展辦理便當性。可是，司法實務上卻有不同的觀念，如最高法院64年度台上字第571號判例、96年度台上字第2595號判決均明確指出，所謂農舍，乃以「便當耕作而設，其實不以解決實際棲身問題為目的」、「如所建衡宇係供居住之用，即與農舍有間。」換言之，農舍素質上並非用來作為住家利用，而是以「墾植」或「便當耕作」為目標，讓農民可以用來堆置農具、肥料或一時休息（參照最高法院102年度台上字第1216號民事判決、104年度台上字第2412號民事判決、105年度台上字第1518號民事判決意旨），而農業用地上之所以能正當建造農舍，乃是因為農舍與農業經營有不可離散的關係（參照最高行政法院 91年度判字第2018號判決意旨）。

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「所謂農舍，乃以『便利耕種而設，並不以解決現實棲身問題為目的』、『如所建衡宇係供居住之用，即與農舍有間。』換言之，農舍素質上並不是用來作為住家利用，而是以『耕作』或『便當耕種』為目的⋯⋯」（取自台灣省當局網站）

上開實務看法對於農舍用處的限制是不是過於嚴苛，固然可以理性會商，然則就客觀統計數字而言，宜蘭縣農舍取得使用執照的數量，自2008年起即開始急速成長，至2014年為止，數量已暴增為2008年的5.96倍，而對比相同時期的其他縣市，農舍數量則並沒有如斯顯著的更動。另外，憑據國內主要房仲業者的委託案件數目統計資料，以「農舍」為名的託售物件，不管何家衡宇仲介公司，宜蘭縣的委託數目皆為最多，且為第二順位縣市的兩倍以上。再者，針對102年7月1日今後獲得農舍利用執照進行稽查的結果，宜蘭縣農舍的違規比例也高達八成。不僅如此，宜蘭縣自2000年至2015年3月為止，農舍興建完成後移轉予他人的比例，更高達64%，且實價登錄實施後，宜蘭縣每坪地價的漲幅超過208%，更是全國之冠。以上各種跡象都顯示，宜蘭縣「農舍商品化」的情形非常嚴重，而且此一現象已延續多年。

倘若真如媒體報道，金德版審查究法認為農舍面積最大可所以百分之三十九，剩下的百分之一是農業設施即可，那麼縱使適當放寬司法實務上對於農舍只能且自歇息的限制，亦即認為在農業用地上准予興建農舍，乃是協助真正有心並實際務農者，於農地上興修兼具棲身及放置務農機具需求的機關物，而於合適一定前提下減輕農民需負擔的兩重棲身本錢。但不管如何，農舍的性質仍然與一般室第分歧，因為農舍必需「確實」與農業經營有不可離散的關係。若是真正從事農業經營的農人，不需要在農地上興修這麼大的農舍，那麼宜蘭縣政府放寬農舍面積不得超過百分之十的政策目的又是什麼？會不會使「農舍商品化」的情況加倍惡化？乃至致使農地全面崩壞？中心主管機關實應嚴肅對待此一問題，不然「農地農用」的政策無異名存實亡，只是淪為口號罷了。

＊作者為理律司法事務所律師

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